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兩度擱置：誰能設(shè)定行政強(qiáng)制權(quán)成焦點(diǎn)

行政強(qiáng)制法草案于2005年12月首次提交，2007年10月二審；今天的第三次審議，無疑是對這一草案的“激活”。根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，如果擱置審議滿兩年，法律案將成為廢案。

據(jù)法律界有關(guān)人士介紹，該草案兩次審議后均擱置了近兩年，原因在于草案中有關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)的配置問題，即行政強(qiáng)制行為的種類有哪些、行政強(qiáng)制由誰設(shè)定以及行政強(qiáng)制行為的實(shí)施程序等核心問題爭議較大。

對于誰能設(shè)定行政強(qiáng)制權(quán)這一問題，我國知名行政法學(xué)家應(yīng)松年、馬懷德均認(rèn)為，由于行政強(qiáng)制權(quán)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利，必須由法律設(shè)定。由于目前法律的覆蓋面不足，可以適當(dāng)授權(quán)給國務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)，但是不能賦予行政法規(guī)過大的設(shè)定權(quán)。中國人民大學(xué)教授鄭功成也提出，行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)授予地方容易造成行政強(qiáng)制權(quán)被濫用。

與之針鋒相對的觀點(diǎn)是，建議賦予行政法規(guī)和地方立法更大的設(shè)定權(quán)，行政強(qiáng)制措施只要不涉及公民的人身自由和重大財(cái)產(chǎn)權(quán)利，地方性法規(guī)都可以設(shè)定，臨時(shí)限制人身自由的強(qiáng)制措施、財(cái)產(chǎn)性的強(qiáng)制措施，例如代履行、較小數(shù)額之內(nèi)的執(zhí)行罰，這些對當(dāng)事人影響較小的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式，均可授權(quán)行政法規(guī)、地方性法規(guī)及政府規(guī)章制定。

國務(wù)院法制辦政府法制研究中心副主任趙振華在草案征求意見過程中提出，我國目前僅有4部法律授權(quán)個(gè)別行政機(jī)關(guān)采取凍結(jié)措施，在沒有法律規(guī)定的情況下，近10部行政法規(guī)設(shè)定了凍結(jié)措施，因此，建議增加行政法規(guī)對凍結(jié)存款、匯款的設(shè)定權(quán)。

有行政法學(xué)界專家表示，《行政強(qiáng)制法》立法過程中最大的問題就是如何平衡行政公權(quán)力與公民的私權(quán)利，一方面要給行政適當(dāng)?shù)臋?quán)力，但又要限制它，就如同給了一個(gè)人“鞭子”，同時(shí)又給他一副“手銬”。

立法理念：少用、慎用、善用行政強(qiáng)制

正是在“維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人合法權(quán)益”的立法思想指導(dǎo)下，無論是劃清行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)范圍，還是厘定行政強(qiáng)制方式，無論是規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)法主體，還是打造嚴(yán)格的行政強(qiáng)制程序，經(jīng)過兩次審議、征求過國務(wù)院有關(guān)部門、部分地方人大和地方政府法制辦、專家學(xué)者意見的草案三審稿圍繞著在公權(quán)力與私權(quán)利、公共利益和個(gè)人利益之間尋找平衡點(diǎn)，從而使行政機(jī)關(guān)少用、慎用、善用行政強(qiáng)制，真正確保行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。

今天提請審議的草案三審稿從源頭治亂，專設(shè)一章用列舉的方式規(guī)定了行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的種類，并按照“層級越低，權(quán)限越小”的行政法治原則，草案將行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)明確劃分為三個(gè)層次：行政強(qiáng)制由法律設(shè)定；尚未制定法律，且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定查封、扣押，以及除限制人身自由、凍結(jié)、強(qiáng)行進(jìn)入住宅以外的其他行政強(qiáng)制措施；不制定法律和行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封、扣押。

草案同時(shí)特別規(guī)定了法律行政強(qiáng)制措施的對象、條件、種類，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴(kuò)大性規(guī)定；法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得增設(shè)。

為了規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定，草案增加了設(shè)定行政強(qiáng)制的事前論證和實(shí)施中的評估程序，規(guī)定“法律、法規(guī)草案中擬設(shè)定行政強(qiáng)制的，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向法律法規(guī)制定機(jī)關(guān)說明設(shè)定該行政強(qiáng)制的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況”；“行政強(qiáng)制的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其設(shè)定的行政強(qiáng)制進(jìn)行評價(jià)，對已設(shè)定的行政強(qiáng)制，認(rèn)為不適當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)對設(shè)定該行政強(qiáng)制的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止。”

草案對行政強(qiáng)制的執(zhí)法主體進(jìn)一步規(guī)范，增加了兩項(xiàng)規(guī)定：行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托；行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的正式執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施。

規(guī)范行政強(qiáng)制行為程序是《行政強(qiáng)制法》的立法重點(diǎn)之一，草案在一般程序的基礎(chǔ)上，對于限制公民人身自由這類行政強(qiáng)制措施，規(guī)定了嚴(yán)格程序。此外，對于查封、扣押、凍結(jié)等常用的行政強(qiáng)制措施，草案也分別設(shè)計(jì)了具體細(xì)致的程序。

草案特別從程序上加強(qiáng)了對公民、企業(yè)合法權(quán)益的保護(hù)，其中規(guī)定：行政機(jī)關(guān)依法查詢企業(yè)的財(cái)務(wù)賬簿、交易記錄、業(yè)務(wù)往來等事項(xiàng)，不得影響企業(yè)的正常經(jīng)營活動，并應(yīng)當(dāng)保守所知悉的企業(yè)商業(yè)秘密；不得查封、扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品；延長查封、扣押的決定應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人；強(qiáng)制執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷，或者執(zhí)行錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀，返還已被執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，不能返還原物的，按市場價(jià)折價(jià)賠償。

編輯：寧波 來源：中國青年報(bào)（記者 崔麗 王亦君）