三、全國政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)情況

與一些國家的政府債務(wù)主要用于消費(fèi)性支出不同，我國的政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。目前，國際上對(duì)政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況尚無統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，參考一些國家和國際組織的通常做法，本次審計(jì)以負(fù)債率、政府外債與GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的比率、債務(wù)率和逾期債務(wù)率等指標(biāo)，對(duì)2012年底我國政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行分析，結(jié)果表明，全國政府性債務(wù)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)均處于國際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

（一）負(fù)債率。截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP（518942億元）的比率為36.74%。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)大多有相應(yīng)的經(jīng)營收入為償債來源，只有在被擔(dān)保人和債務(wù)人自身償債出現(xiàn)困難時(shí)，政府才需承擔(dān)一定的償還或救助責(zé)任。審計(jì)結(jié)果顯示，2007年以來，各年度全國政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財(cái)政資金實(shí)際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%。考慮以上因素后，2012年底全國政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.43%，低于國際通常使用的60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。

（二）政府外債與GDP的比率。截至2012年底，全國政府外債余額為4733.58億元，占GDP的比率為0.91%，低于國際通常使用的20%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。

（三）債務(wù)率。截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為105.66%。若將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)按照19.13%、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)按照14.64%的比率折算，總債務(wù)率為113.41%，處于國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍之內(nèi)。

（四）逾期債務(wù)率。截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的逾期債務(wù)率為5.38%，除去應(yīng)付未付款項(xiàng)形成的逾期債務(wù)后，逾期債務(wù)率為1.01%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為1.61%和1.97%，均處于較低水平。

四、政府性債務(wù)管理中存在的主要問題

（一）地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快。截至2013年6月底，省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。其中：省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。

（二）部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個(gè)省級(jí)、31個(gè)市級(jí)、29個(gè)縣級(jí)、148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率（舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過20%。從行業(yè)債務(wù)狀況看，截至2013年6月底，全國政府還貸高速公路和取消收費(fèi)政府還貸二級(jí)公路債務(wù)余額分別為19422.48 億元和4433.86億元，債務(wù)償還壓力較大。

（三）地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34 865.24億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66 億元的37.23%。

（四）部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過BT、向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借政府性債務(wù)2457.95億元；地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保3359.15億元；融資平臺(tái)公司等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54億元；國發(fā)〔2010〕19號(hào)文件下發(fā)后，仍有533家只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司存在繼續(xù)融資行為；財(cái)政部等4部委2012年底明確要求地方政府規(guī)范對(duì)融資平臺(tái)公司的注資行為后，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地等以資本金形式違規(guī)注入71家融資平臺(tái)公司，涉及金額544.65億元；部分地方違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場22.89億元、房地產(chǎn)市場70.97億元和用于修建樓堂館所41.36億元。本次審計(jì)發(fā)現(xiàn)并已依法移送有關(guān)部門處理的涉嫌違法違紀(jì)案件線索51 件，涉案人員69人。有關(guān)處理結(jié)果將適時(shí)公告。

針對(duì)上述情況，審計(jì)機(jī)關(guān)已向有關(guān)部門和地方政府建議：一是建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，健全政府性債務(wù)管理制度。二是建立健全地方政府性債務(wù)管理責(zé)任制，嚴(yán)肅責(zé)任追究。三是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，穩(wěn)步推進(jìn)投融資、財(cái)稅等體制機(jī)制改革。四是建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

有關(guān)部門和地方按照國務(wù)院部署，已經(jīng)或正在研究制定相關(guān)制度和辦法，并采取措施積極整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題。相關(guān)情況將由有關(guān)部門和地方適時(shí)向社會(huì)公告。