征地批復(fù)不應(yīng)“模糊”難訴
征地批復(fù)，盡管其直接影響一些特定相對(duì)人的權(quán)益，但法律未對(duì)“具體行政行為”的內(nèi)涵和外延予以明確界定，導(dǎo)致認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。在復(fù)議實(shí)踐中，有些復(fù)議機(jī)關(guān)將這一應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議渠道解決的問(wèn)題排除在受案范圍之外。還有的行政機(jī)關(guān)借此規(guī)避法律法規(guī)，故意在作出的具體行政行為中不明確特定的相對(duì)人，以規(guī)避行政復(fù)議的法律監(jiān)督。
明確界定“具體行政行為”，使諸如征地批復(fù)、拆遷決定等在實(shí)踐中可能被“模糊處理”的行政行為，能夠明確納入《行政復(fù)議法》的受案范圍，是該法修改時(shí)的又一關(guān)注點(diǎn)。
“《行政復(fù)議法》規(guī)定‘具體行政行為’可以申請(qǐng)復(fù)議，但具體行政行為本身是個(gè)理論概念，其內(nèi)涵和外延如何，目前認(rèn)識(shí)上還沒取得一致?！瘪R懷德教授指出，按照通常理解，它是行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定的人、就特定的事所作出的影響其權(quán)利義務(wù)的行為，“但什么是特定人、什么是特定事，這在理解上確實(shí)存在爭(zhēng)議?！?/p>
“比如拆遷決定，一個(gè)村子或者小區(qū)都要拆，它針對(duì)的人是不是特定的呢？說(shuō)它不特定，它就是針對(duì)這2000戶的；說(shuō)它特定，這2000戶隨時(shí)可能發(fā)生一些變動(dòng)，今天下的拆遷決定，明天就可能搬走了一些人。”他舉例告訴中國(guó)青年報(bào)記者。
馬懷德教授同時(shí)指出，這類問(wèn)題雖有爭(zhēng)議，但在理論界和實(shí)務(wù)界已基本達(dá)成共識(shí)：“對(duì)‘特定相對(duì)人’的理解不應(yīng)太過(guò)狹義，在我看來(lái)，只要對(duì)某一時(shí)空內(nèi)相對(duì)特定的老百姓的權(quán)利、義務(wù)有影響的，都應(yīng)該算具體行政行為，都要接受《行政復(fù)議法》的監(jiān)督?！?/p>
“比如政府審批修建一個(gè)電站，就是個(gè)具體行政行為，因?yàn)樗鼘?duì)附近一片區(qū)域老百姓的權(quán)利、義務(wù)都有影響?！瘪R懷德教授告訴記者，“再比如，公安機(jī)關(guān)拒絕立案調(diào)查治安案件，政府撕毀與你簽訂的行政合同，這些都可以看做具體行政行為，應(yīng)該納入行政復(fù)議范圍?！?/p>
公務(wù)員不滿行政處分應(yīng)有復(fù)議渠道
我國(guó)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度，將“行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定”等內(nèi)部行政行為，排除在行政復(fù)議審查范圍之外。針對(duì)此，很多學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)把人事處理決定納入到行政復(fù)議范圍之內(nèi)。
2005年，《北京青年報(bào)》報(bào)道過(guò)這樣一則新聞：剛被商務(wù)部錄用為公務(wù)員一年的唐女士在懷孕后，收到了商務(wù)部取消自己公務(wù)員錄用資格的決定。因不服這一“內(nèi)部決定”，唐女士將商務(wù)部告上法庭。但北京市東城區(qū)人民法院裁定認(rèn)為，她屬于商務(wù)部錄用公務(wù)人員，爭(zhēng)議應(yīng)向商務(wù)部同級(jí)人民政府人事部門申訴，不屬于法院管轄范圍，因此駁回唐女士的起訴。
馬懷德教授表示，商務(wù)部對(duì)唐女士作出的內(nèi)部行政行為，是修改《行政復(fù)議法》考慮納入受案范圍的行為。
“當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)對(duì)其公務(wù)員所作的人事任免、獎(jiǎng)懲等決定，都算‘內(nèi)部行政行為’。如果公務(wù)員對(duì)‘內(nèi)部行為’不服，按照《行政訴訟法》不能起訴，按照《行政復(fù)議法》也只能向上級(jí)‘申訴’。接到公務(wù)員申訴后，上級(jí)機(jī)關(guān)處理申訴并沒有法定的程序，可以作決定，也可以不作決定，可以這樣做，也可以那樣做，這種類似于‘信訪’的爭(zhēng)議解決機(jī)制，應(yīng)該說(shuō)在力度、范圍、公正性和可接受性上，都是有問(wèn)題的?！瘪R懷德教授表示。
在這場(chǎng)與商務(wù)部對(duì)簿公堂的官司中，公務(wù)員唐女士要求撤銷“內(nèi)部決定”，并索要精神損失費(fèi)1元。這使她的官司帶上了某種標(biāo)桿意義，而類似這種公務(wù)員對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的人事任免、獎(jiǎng)懲決定不服的爭(zhēng)議，據(jù)馬懷德教授估計(jì)，在全國(guó)正以每年600-800件的數(shù)量上演。
“人事處理決定涉及國(guó)家公務(wù)員的切身利益，將其排除在行政復(fù)議審查范圍之外,剝奪了公務(wù)員作為公民的法定救濟(jì)權(quán)利?！瘪R懷德教授認(rèn)為，從世界很多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部人事爭(zhēng)議大多屬于法律爭(zhēng)議，“既然是法律爭(zhēng)議，就應(yīng)該納入法治解決的渠道。”